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浙江省财政厅等九部门关于深入推进农业供给侧结构性改革加快建立以绿色生态为导向的财政支农政策体系的实施意见
浙财农〔2017〕117号
2017-12-22 157次


各市、县(市、区)人民政府(宁波不发):


  根据《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》《中共浙江省委 浙江省人民政府关于深化农业供给侧结构性改革 加快农业农村转型发展的实施意见》精神,以及财政部、农业部建立以绿色生态为导向的农业补贴制度的改革要求,为继续深化和推进财政支农体制机制改革,实现财政支农政策体系的全面转型,经省政府同意,现就深入推进农业供给侧结构性改革,加快建立以绿色生态为导向的财政支农政策体系提出如下实施意见。


    一、指导思想


  全面贯彻落实“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,深入践行“绿水青山就是金山银山”重大科学论断,按照“秉持浙江精神、干在实处、走在前列、勇立潮头”的新要求,牢牢把握历史新方位,牢固树立发展新理念,围绕保障粮食等主要农产品供给安全、农民稳定增收和农业生态环境保护等目标,以体制改革和机制创新为根本途径,进一步完善财政支农政策体系,精准聚焦、精准发力,助推农业供给侧结构性改革,切实服务好浙江“两个高水平”建设,服务好“三农”事业发展大局,努力实现农业增效、农民增收、农村增绿。


    二、总体目标


  到2020年,建立健全以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的财政支农政策体系和激励约束机制,不断提高财政支农政策的精准性、指向性和实效性,更好地发挥财政支农资金撬动引领作用,进一步促进高效生态现代农业发展,提升农业综合效益和竞争力,为建设美丽城乡提供有力的支撑和保障。


  三、基本原则


  (一)绿色引领、统筹兼顾。以改革完善现有财政支农政策为切入点,在确保粮食等主要农产品供给安全和农民收入稳定增长的前提下,突出绿色生态导向,进一步建立健全主要生态系统保护补偿机制,将政策目标由数量增长为主转到数量质量效益并重上来。


  (二)政府支持、市场导向。结合农业供给侧结构性改革,切实发挥财政支农资金的撬动作用,注重发挥市场在资源配置中的决定性作用,充分利用国内国际、省内省外两个市场和两种资源,调动市场主体和社会各方面积极性,提高财政支农资金使用效率。


  (三)存量优化、增量倾斜。在保持现有财政支农政策稳定性、连续性的基础上,谋划实施一批最具比较优势、最能带动全局的重大创新举措,进一步调整优化存量资金的扶持方向、扶持环节和支持方式,集聚增量资金,积极支持引导绿色生态的现代农业发展,切实提高财政支农资金使用的指向性,促进农业结构调整,加快转变农业发展方式。


  (四)系统谋划、稳步推进。统筹现有财政支农资金渠道和政策措施,协调推进、循序渐进、相互促进、形成合力。同时,按照改革强省、增创体制机制新优势的要求,选择部分地区、部分领域开展改革试点,逐步积累经验,不断完善政策,稳步推进改革。


    四、改革任务


  (一)建立以绿色生态为导向的财政支农政策体系


  1.优化财政支农政策扶持方向。从制约农业可持续发展的重点领域和关键环节入手,将财政支农政策支持重点和支持方向调整到“保供给、促增收、优生态”上来,加快推动相关财政支农政策的改革完善,进一步引导农业发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求,向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。从2018年起,省级财政农口相关资金新增预算70%、存量资金50%(到2020年提高到70%)用于支持以绿色生态为导向的任务,重点支持生态功能区加快实现绿色崛起,培育生态经济成为发展的新引擎。


  2.建立健全财政支农政策资金协调机制。推进省级财政专项转移支付预算编制环节源头整合改革,筹建省级财政支农资金预算管理协调小组,负责协调不同部门归口管理但绩效目标一致或类似的财政支农政策,统一标准、分头落实,促进财政支农政策相互衔接,避免同一事项的重复投入。同时,发挥经济社会发展各项规划的统筹引领作用,多层次多形式推进财政支农资金整合,提高资金使用绩效。


  3.建立“大专项+任务清单”的工作机制。协调建立以绿色生态为导向的政策任务清单,进一步加强统筹谋划,研究确定省级层面的主要任务事项,找准着力点和撬动点,把财政支持政策与任务清单相结合,重点推进省级任务整合,清理不应由省级承担支出责任和不符合绿色生态导向的支持内容,促进部门职责转变。2017年底前,省级农口部门完成对现有任务的梳理,按照集中财力办大事的原则,重点支持牵一发而动全身的大事。


  4.全面落实财政支农领域“两个一般不”改革。结合省级任务清理整合,划清省与市县的管理权限,对于直接面向基层、量大面广和市县能有效承接的事项,进一步下放审批和管理权限,由市县自己做主,发挥地方政府的积极性和主动性。省里突出支持重点,做市县想做但做不了的、生态建设急需、农民迫切需要、对全省农业发展至关重要的事情,形成各部门、各层级协同配合、上下联动的财政支农管理体系。


  5.推进现有财政支农政策清理整合。继续深化财政支农体制机制改革,对现有的竞争类支农政策,通过取消、压缩规模,或调整使用方向等方法,逐步降低竞争类支农政策的比例,使财政资金逐步退出竞争性领域,不断优化支农政策结构。从2018年起,对省级出台的涉及市场竞争主体的直接补助资金逐步递减。


  6.大力推进政府购买服务。按照直接改间接、无偿变有偿的原则,加大政府购买服务力度,研究制订政府购买农业公共服务清单,对适合种养大户、家庭农场、农民合作社及联合社、农业社会化服务组织等新型农业经营主体和村(社)集体经济组织、各级农合联提供的农业公共服务事项进行系统梳理,采取有效措施,推动上述经营主体或组织成为高标准农田、节水灌溉工程等农业农村基础设施建设,以及农业社会化服务的主要承接和供给主体;合理划分政府与市场边界,对农业全产业链建设、一二三产融合发展等领域涉及产业化的项目,要逐步引导通过市场化运作模式予以支持,注重发挥市场形成价格作用。


  7.建立常态化的第三方评价机制。从2018年起,分类制定财政支农政策绩效评价的指标体系,从数量、质量、时效、成本以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等方面,科学评价以绿色生态为导向的政策目标实现程度。同时,积极开展财政支农政策第三方评估,建立起以中介机构为基础,政府咨询委、政协专业委员会、行业协会、高校、科研单位专家学者为支撑、社会公众或受益对象参与的第三方评估模式,以评估的独立性、权威性保证评估结果的公正性,逐步形成科学有效的财政支农政策绩效评价机制。


   (二)加快推动相关农业补贴改革


    8.全面落实农业“三项补贴”政策综合改革。进一步提高农业补贴政策的指向性和精准性,突出支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。从2017年起,全省全面推开农业“三项补贴”政策全市域改革,加强政策引导,鼓励粮食生产经营主体走向联合,组建农民合作社及联合社,不断做大做强,加快发展多种形式的适度规模经营,提高粮食生产综合效益。


  9.稳步落实国内渔业油价补贴政策改革。落实渔业油价补贴政策调整精神,逐步建立渔业捕捞和养殖业油价补贴与渔业资源保护及产业转型升级相协调的新型的产业政策机制。省统筹专项转移支付部分主要用于填补渔业生产成本补贴缺口和全省公共性、公益性、区域性、示范性等渔业发展重点工作;一般性转移支付形式下达部分,由当地政府统筹用于渔业生产成本补贴、渔民保障、减船转产及渔业资源养护等方面。


  10.大力培育新型农业经营主体。统筹整合相关涉农资金,大力支持培育新型农业经营主体和服务组织,积极引导职业农民、返乡青年、大学生等“农创客”“新农人”创办种养业家庭农场,牵头组建或成立农民合作社及联合社、农业社会化服务组织等涉农经济组织,为农业绿色生态发展注入新的动能和活力。以农民合作社及联合社的组建和规范化建设为突破口,提高农业生产组织化程度,扩大农业生产经营规模,解决土地碎片化和产出能力低下等问题。到2020年,粮食等农业产业适度规模经营比重达到50%以上。同时,研究建立以绿色生态为导向的农业适度规模经营评价指标体系,并在整合优化现有信息数据基础上,加大力度支持建设新型农业经营主体基础信息数据库。从2018年起,对不符合绿色生态发展导向的农业经营主体不再纳入各级财政扶持范围,逐步形成新型农业经营主体激励与约束的长效机制。


  11.保障绿色优质农产品供给。围绕“吃得安全、吃得放心”,推进质量强农建设,把扶持增加优质农产品供给放在突出位置,大力发展绿色种植、绿色养殖、绿色捕捞等高效生态循环农业和绿色生态渔业,以及林下经济、生态化栽培等绿色林业,全面推广全程标准化绿色生产。推进农产品质量安全追溯体系建设,构建省、市、县统一的农产品质量追溯信息平台,2019年底前覆盖所有规模经营主体。加强特色农产品全产业链风险管控(“一品一策”)集成应用、食用农产品合格证管理和农产品质量安全源头治理,规范农业生产过程和农业投入品使用。


   (三)建立健全主要生态系统保护机制


  12.全面落实耕地保护制度。落实最严格的耕地保护制度,严格保护永久基本农田,严格控制非农建设占用耕地资源。除畜牧(水产)养殖用地、林地、设施农业等占用的耕地(简易大棚设施蔬菜用地除外)、被征(占)用为建设用地的耕地、发展林果业的耕地,以及常年抛荒耕地、占补平衡中补充耕地未达到耕种条件的耕地等特殊情况以外,全省土地利用总体规划确定的永久基本农田和其他一般耕地均要纳入耕地保护补偿政策范围。


  13.强化林业生态资源保护和管理。进一步完善森林生态效益补偿制度,按照公益林所处生态区位重要性等因素,实行分类补偿。2017年主要干流和重要支流源头县及国家级和省级自然保护区的省级以上公益林最低补偿标准提高到40元/亩。探索全面停止天然林商业性采伐后续管护纳入公益林管理的补偿政策。同时,围绕森林生态安全建设,加强野生动植物、古树名木、林木良种、林业有害生物防治、森林消防等森林资源保护和管理,提升国有林场(苗圃)保护能力,建立森林资源监测评价机制。推进森林扩面提质,实施“新植1亿株珍贵树”五年行动,大力推进彩色健康森林、木材战略储备林建设。


  14.探索建立湿地保护制度。守住湿地红线,探索制定湿地生态效益补助政策,明确补助范围和补助标准,加强湿地公园建设,切实强化重要湿地和湿地自然保护区的管护。到2020年,全省自然湿地保护率达50%以上。


  15.加强饮用水源地保护。加强备用水源建设,全面落实“一源一备”要求,推进生态清洁小流域建设,建立健全饮用水源安全保障达标评估制度,探索建立饮用水源地保护奖励制度。


  16.加强海洋与渔业生态保护。围绕浙江渔场修复振兴和海洋综合管理再上新台阶,大力支持渔业转型发展先行区、海洋生态建设示范区创建和远洋渔业发展,加强海洋空间资源调查监测评估、海洋环境监测与评价、岸线生态修复及生态岛礁建设,加强海洋保护区建设和管护。继续实施水生生物增殖放流、渔业资源本底调查与渔业环境的监测评价,加强“三场一通道”的保护与管理,建立禁限养区退出补偿机制,长期有效推进减船转产工作,逐步建立健全海洋与渔业资源保护利用与产业可持续发展相协调的长效机制。


  17.探索主要生态系统休养生息制度。编制耕地、河湖休养生息实施方案,建立主要生态系统保护长效机制。规范项目立项审批,停止耕地、河湖、森林商业性开发利用。规范垦造耕地行为,原则上停止在山上垦造耕地,并在国家核减我省基本农田保护任务的前提下,逐步将25度以上不适宜耕种且有损生态的陡坡地退出基本农田。


   (四)探索农业资源环境突出问题治理的有效支持政策


  18.深化农业“两区”建设。以农业“两区”为重点,支持提升生产基地化、经营产业化、产品优质化、手段智慧化、田园美丽化水平,加快转变农业发展方式,促进农业“两区”集聚、融合、创新、共享发展。按照“吨粮标准、永久保护”要求,开展对已建成粮食生产功能区的提标改造与保护。到2020年,全省建成100个一二三产业深度融合的现代农业园区、200个集产业园科技园创业园功能于一体的农业可持续发展示范园、100个特色农业强镇和80条每条产值10亿元以上的农业全产业链,保护好800万亩粮食生产功能区。


  19.加快推进绿色农业行动计划。围绕农业面源污染治理,积极推进农业生产全程社会化服务、畜禽粪污资源化综合利用,加大有机肥、沼液、秸秆还田、有机肥养分替代和配方肥、新型肥料应用,支持发展绿色防控、统防统治,加快畜禽和水产养殖绿色发展,探索建立畜禽粪污、秸秆、废旧薄膜、养殖尾水等农业农村废弃物统一收集处理的有效机制,推动粮食生产功能区、重要农产品保护区和现代农业产业园区向绿色发展转型。到2020年,全省化肥、化学农药使用量分别比2016年减少2%和4%,秸秆综合利用率达到95%,农村清洁能源利用率达到85%,建成畜牧业绿色发展示范县20个、美丽生态牧场1000家。积极开展病死畜禽收集处置政府购买服务改革,完善病死畜禽无害化处理补助机制,健全养殖业保险与无害化处理联动机制,支持病死畜禽集中无害化处理。


  20.深入推进“五水共治”。以五大平原骨干排涝工程、五大江河干堤加固、大中型水库建设等重大项目为重点,提速推进“百项千亿防洪排涝工程”,到2020年基本实现全省五大江河防洪能力、五大平原排涝能力总体达到20年一遇规划标准;加快区域引调水和县级城市引供水工程建设,到2020年,县级以上城市及主要城镇集中式多源供水的工程体系基本形成。进一步加强水环境治理,实施百河综治工程,2017年底前全省消除劣V类水,到2020年累计完成河湖库塘清淤2.1亿方。


  21.大力推广高效节水灌溉技术。继续支持坡耕地雨水集蓄旱粮喷灌、农业园区智能化标准型微灌、林园地经济型喷灌和水稻区管道灌溉“四个百万工程”等农村水利建设,大力开展中小流域系统治理、推进河湖库塘清污(淤),加快池塘循环水、工厂化循环水和养殖尾水净化处理模式的推广应用。稳步推进农业水价综合改革,探索建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制,着力破解农业生产用水瓶颈,提高水资源利用效率。


  22.强化农田土壤污染防治。全面推进农业“两区”土壤污染防治工作,强化农田土壤污染源头防控,建立健全以农业“两区”为重点,覆盖全省永久基本农田的土壤污染监测预警体系,开展特定农产品禁止区划定和污染农田土壤修复治理试点等工作,着力推进污染耕地的安全利用和全面管控,引导农业产业结构调整。基本摸清全省永久基本农田土壤污染状况及其走势;基本扭转农业“两区”土壤污染加重趋势,基本消除重大土壤环境安全隐患。


  23.推进绿色生态农业科技创新。以农业“两区”为重点,组织开展现代农业科技和示范基地建设,集中推广应用农业主导品种和主推技术,主导品种面积占同类作物65%以上。深入实施现代种业发展工程,加强农林渔业新品种育种,加快种业企业育繁推一体化进程。深入实施农业“机器换人”示范工程,大力推广全产业链、生态环保、节能高效的农机装备设施及配套技术,加快淘汰和更新老旧高能耗农业机器。继续深化“三农六方”“省院合作”等科技协作机制,积极开展绿色生态农业产业关键共性技术研发和攻关,加快农业科技成果转化,加强农业科技创新与推广服务团队等平台建设,集成推广应用绿色增产技术和模式,扎实推进粮油战略产业和农业主导产业绿色转型。


  24.推进绿色生态农产品公用品牌建设。按照政府引导、市场主导的原则和“一个公共品牌、一套管理制度、一套标准体系、多个经营主体和产品”的思路,深入实施农业品牌战略工程,大力推进品牌整合,做大做强绿色生态农产品品牌,并建立健全品牌运行管理制度,加强公共品牌使用监管和综合服务能力,倒逼农林渔业经营者发展绿色生态的种养模式,切实维护好品牌形象,共同打造和培育一批绿色生态、优质安全的农产品品牌。


  (五)引导建立以绿色生态为导向的农业投融资机制


  25.完善财政与金融协同支农机制。筹建“三农”财金合作协调小组,负责开展财金合作顶层设计和中长期财金合作机制研究,切实加强与浙江省农信联社、邮储银行浙江省分行、中国农业银行浙江省分行、中国农业发展银行浙江省分行等金融机构的战略性合作,发展绿色金融,实行绿色授信,发行绿色债券。在健全风险阻断机制前提下,通过财政资金投入,进一步撬动金融资本加大对绿色生态农业发展的信贷支持力度,拓宽发展绿色生态农业经营主体的融资渠道,逐步建立财政与政策性银行和开发性金融机构相互合作、协同支农的有效机制,破解绿色生态农业发展投入不足的问题。


  26.探索建立绿色生态基础产业担保基金。按照“公益性项目、市场化运作”理念,组建成立省级绿色生态基础产业担保基金,充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用,引导撬动金融机构银行贷款投入“大花园”建设和“12188”工程,以及重大水利工程、造地造林、农村污水和生活垃圾处理等“三农”基础产业,明显放大金融机构对相关领域授信额度,同时为新型农业经营主体提供担保,切实加大绿色生态农业发展的投入力度。


  27.发挥省级农业发展投资基金作用。加快推进省级农业发展投资基金的有效运作,推动建立相关产业发展子基金,指导市县政府设立相关产业发展基金,通过政府基金信用“背书”,吸引社会资本进入,投资绿色生态农业发展领域。同时,加快项目甄选和对接,支持和孵化一批潜力大、前景好的农业产业化项目,促进绿色生态农业加快发展。


  28.积极推进农业信贷担保体系建设。探索创新政银担合作机制模式,积极推进省级农业信贷担保机构的实质性运作,并进一步完善农业信贷担保体系,引导有条件的村组建村级合作担保组织。同时,鼓励支持农业信贷担保机构与金融信贷机构对接协作,通过信贷担保,提高金融机构融资授信,降低绿色生态农业信贷利率,逐步解决农民“融资难”“融资贵”问题。


  29.加快推进农村金融创新。加快农村土地确权等资源资产权属认定,推进农村自然资源资产信息系统建设,推动部门确权信息与银行业金融机构联网共享。深入推进林权抵押贷款、承包土地的经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款试点,探索开展大型农机具融资租赁、农业生产设施抵押贷款、公益林补偿收益权质押贷款、海洋渔业资源资产化改革试点,不断增加农民的财产性收入。


  30.探索建立绿色农业保险制度。创新完善农业保险与绿色生态农业发展、农业面源污染治理、农业废弃物资源化利用等联动机制,充分发挥农业保险的绿色生态保障功能。探索建立农业环境污染责任保险制度,研究开发针对农业生产经营的环境污染损害责任保险产品,并通过财政资金的适当扶持,积极引导畜牧业、水产养殖业等环境污染风险较高产业的经营者投保,利用环境污染损害责任保险的费率杠杆机制促使农业生产经营者加强环境风险管理,提升农业生产经营管理水平。


  五、实施步骤


  (一)准备阶段。按照统筹规划,分步实施的原则,2017年完成财政支农政策清理、任务整合和投向优化,明确财政支农政策改革目标任务、时间表和路线图。


  (二)实施阶段。从2018年开始,逐步推开各项财政支农政策改革,并针对改革推进中发现的问题,不断调整完善财政支农政策。


  (三)巩固完善阶段。到2020年,全面完成改革任务,基本建立以绿色生态为导向的财政支农政策体系。


  六、保障措施


  (一)强化组织领导。成立财政支农政策改革领导小组(以下简称“改革领导小组”),负责研究解决以绿色生态为导向的财政支农政策体系改革过程中的重大问题。改革领导小组下设两个协调小组和办公室,省级财政支农资金预算管理协调小组和“三农”财金合作协调小组,分别负责确定农口部门年度预算应重点保障的优先事项,提出绩效目标一致或类似的财政支农政策整合指导意见,探索建立涉农资金统筹整合长效机制,以及财政部门与金融机构财金合作机制和相互协作支持政策的顶层设计;改革领导小组办公室设在省财政厅,牵头会同省级农口部门共同推动各项改革任务落实到位。各地要把推进以绿色生态为导向的财政支农政策改革作为加快农业供给侧结构性改革和生态文明建设的重要抓手,切实做好各项工作落实。


  (二)加大绿色生态农业投入。大力推广政府和社会资本合作(PPP)、信贷担保、股权投资等市场化运作模式,通过财政资金引导,撬动金融资本和社会资本更多投向农业农村,逐步形成多元化的绿色生态农业投入机制。


  (三)创新财政支持方式。区分不同类型的扶持政策,分别采取财政补助、贷款贴息、以奖代补、先建后补、资本金注入等多种支持方式,并探索建立不同财政支农方式之间相互衔接、相互促进的有效机制,不断提高财政资金使用效率和效益。


  (四)强化评价结果应用。从2018年开始,政策评估结果作为政策取消、调整、存续的重要依据,评估结果不理想的政策,原则上不再继续实施;并进一步完善政策成效与资金规模相挂钩的激励约束机制,确保政策目标落实。


  (五)加强舆论宣传引导。通过举行新闻发布会,以及电视、网络、报刊杂志等多种媒体和渠道,加强宣传报道,全面阐述建立以绿色生态为导向的财政支农政策体系的必要性和重要意义,准确解读相关改革内容和政策措施,为财政支农政策改革营造良好的舆论氛围。

 

浙江省财政厅 浙江省发展和改革委员会 浙江省农办 浙江省水利厅 浙江省农业厅

浙江省林业厅 浙江省海洋与渔业局   浙江省国土资源厅 浙江省科学技术厅

2017年12月22日


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