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浙江省人民政府办公厅关于推进高水平医疗联合体建设的实施意见
浙政办发〔2017〕116号
2017-10-26 138次


各市、县(市、区)人民政府,省政府直属各单位:


  为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》(国办发〔2017〕32号)精神,建立“双下沉、两提升”长效机制,建设与“两个高水平”相适应的高水平医疗联合体(以下简称医联体),推动医疗服务体系高效整合,加快构建完善分级诊疗制度,经省政府同意,现提出如下实施意见。


  一、总体要求


  (一)目标任务。


  2017年,建立完善有效运行的高水平医联体模式,推进优质医疗资源有序有效下沉、依次梯度下沉。全省所有三级公立医院全部参与医联体建设并发挥引领作用,每个设区市建成一定数量有明显成效的高水平医联体。在“双下沉、两提升”紧密型合作办医的省市级医院与县级医院“1+1”模式医联体的基础上,构建以三级公立医院为核心、联合若干医疗卫生机构的“1+X”模式医联体。探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种方式,进一步完善目标明确、权责清晰的分工协作机制,提升医疗资源整体效益,提高基层医疗卫生机构诊疗人次占比和县域内就诊率。


  到2020年,高水平医联体政策体系更加完善、保障机制更加健全。全省所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体建设,社会办医疗机构广泛参与,基层医疗服务能力有效提升。重点培育具有一定规模、学科优势鲜明、区域辐射能力较强的纵向整合型医联体,使医联体成为服务、责任、利益、管理、发展共同体,为患者提供连续服务,推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。


  (二)基本原则。


  坚持统筹规划。立足区域医疗资源结构布局和群众看病就医需求,按照业务相关、优势互补等要求,在现有“双下沉、两提升”紧密合作办医和县乡村卫生一体化综合管理基础上,统筹规划,政策引导,通过双向选择、自愿组合等方式,统筹推动医疗机构组建医联体。


  坚持公益导向。强化政府办医主体责任,切实维护和保障基本医疗卫生服务公平可及,努力减轻人民群众看病就医负担。逐步破除行政区划、财政投入、人事管理等方面的壁垒和障碍,结合医保支付方式等改革的推进,建立完善医联体内不同层级、不同类别、不同举办主体医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制。


  坚持整合共享。充分发挥政府和市场机制作用,在医联体内部建立起资源整合、利益共享、责任共担、分工协作的发展长效机制。加强医疗质量同质化管理,强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力,促进医联体建设与预防、保健相衔接,推动“互联网+医疗”更大范围应用,提升健康产业发展水平,增强群众获得感。


  坚持资源下沉。充分利用医联体牵头单位的优质资源,通过专家下沉、技术帮扶、人才培养等有效手段,引导医疗资源依次梯度下沉,发挥对基层的技术辐射和带动作用。建立完善以管理、技术、人才、信息、资产和文化等为纽带的多种医联体组织模式。探索建立集团化发展的医联体或医疗集团,提高服务体系整体绩效。


  二、建立科学规范的医联体组织模式


  各地根据区域卫生规划、医疗机构设置规划以及分级诊疗制度建设实际情况,结合辖区医疗服务需求,推进分区域、分层次多种形式的医联体建设,推动优质医疗资源纵向有序流动。医联体一般由高级别医疗机构(以下统称牵头单位)牵头,联合数家不同级别、类别的医疗机构(以下统称成员单位)组成,充分发挥各类医疗资源作用,鼓励将社会力量举办医疗机构纳入医联体。


  (一)紧密型医联体。在“双下沉、两提升”紧密合作办医(全面托管、重点托管、专科托管)关系基础上,完善医联体章程和现代医院管理制度,建立管理、技术、人才、信息、资产和文化等更为紧密的纽带关系,构建具有一定规模、学科优势鲜明、区域辐射能力较强的紧密型医联体。鼓励探索破除行政区划、财政投入、人事管理等方面的壁垒和障碍,逐步实现医联体内统一资源调配、统一业务管理、统一医保支付和统一信息平台,形成资源共享、分工协作的纵向型集团化管理模式,推进更高层次的医疗集团建设。


  (二)县域医疗共同体(以下简称医共体)。以县级医院为龙头,整合县乡医疗卫生资源,组建县域医共体,实施集团化运营管理。着力改革完善县级医院、乡镇卫生院(社区卫生服务中心)的管理体制和运行机制,形成服务共同体、责任共同体、利益共同体、管理共同体,促进县域内医疗卫生资源合理配置、医共体内人员正常流动、基层医疗服务能力明显提升、就医秩序合理规范,逐步实现“制度强、服务强”“人民健康水平高、对医改满意度高”的“两强两高”目标。坚持试点先行、有序推进,每个设区市各选择1个县(市、区)开展县域医共体建设试点,形成可复制、可推广的试点经验,在此基础上在全省全面推开。


  (三)城市“1+X”医联体。在城市主城区,以1家三级公立医院或者业务能力较强的医院为核心,联合若干城市二级医院、康复医院、护理院以及社区卫生服务中心,构建城市“1+X”医联体。在医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作。具备条件的可探索建立医联体医保打包支付政策等。


  (四)专科联盟。医疗机构之间以专科协作为纽带形成联合体。根据区域内医疗机构优势专科资源,充分发挥国家临床重点专科和区域专病中心的辐射引领作用,以1 所或多所协同的医疗机构特色专科为牵头单位,联合其他医疗机构相同专科技术力量,形成区域内若干特色专科联盟,通过专科重大疾病救治能力的提升,带动医疗机构整体发展,形成补位发展模式。


  (五)远程医疗协作网。由牵头单位与协作合作医疗机构建立远程医疗服务网络,充分利用信息化手段促进优质医疗资源有序流动,提高优质医疗服务可及性和医疗服务整体效率。大力推进面向基层、海岛和偏远山区的远程医疗服务体系建设,鼓励二级、三级医院基于智慧医疗、移动医疗向基层医疗卫生机构提供远

程医疗服务,提升基层医疗服务能力。


  省级公立医院除参加属地医联体外,可跨区域与若干医联体建立合作关系,组建高层次、优势互补的医联体。积极创建高水平医联体示范区,实现预防、治疗、康复、健康管理和健康促进等五大功能,辐射带动医联体建设和区域医疗服务能力提升。鼓励地方政府通过委托管理或授权代管的方式,使所属医院经营管理全部由医联体牵头单位负责,形成集团化管理模式。


  三、健全系统协调的医联体保障机制


  (一)落实医疗机构功能定位。制定医联体工作方案,明确牵头单位与其他成员单位的权利和义务,建立利益共享和责任分担机制,健全医联体组织运行机制,调动医联体内部各成员单位的积极性,落实功能定位。完善公立医院法人治理结构,探索建立基于医联体的现代医院管理制度。鼓励民营医院参与医联体建设。


  (二)强化政府投入保障政策。落实政府办医主体责任。现阶段,医联体内各医疗机构的产权归属可保持不变,继续按照原渠道拨付财政补助经费。建立财政补助资金与医联体绩效评价结果挂钩机制。积极推进补偿机制改革,促进服务机制转变,提高资金使用绩效。


  (三)加强双向转诊服务。医联体牵头单位及其他成员单位要落实机构和人员负责双向转诊管理工作,制定和落实入、出院标准和双向转诊制度。确需转诊的患者,优先转至医联体内上级医院,并为其就诊、检查、住院等提供便利。畅通向下转诊通道,保障急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者转往医联体内下级医疗机构继续治疗与康复,上级医院要提供患者住院期间的诊治信息和后续治疗方案。各医联体之间要建立横向转诊机制,确保需转诊患者得到有效治疗。


  (四)提升基层医疗卫生服务能力。根据县域就医需求和医疗资源分布情况,推动医联体牵头单位发挥技术辐射作用,通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式,加强基层医疗机构专科能力建设。完善医务人员激励机制和全科医生培养制度,加强各层级医疗机构药品目录衔接,提升基层综合服务能力和水平,努力提高县域内就诊率。加快推进责任医生签约服务,扩大签约基层医疗卫生机构和签约服务对象的覆盖面,进一步完善签约服务模式。专科联盟可探索建立重点学科、科研项目、科技成果的推荐机制,以及专业技术人员能力水平评价机制和各类人才项目计划的选拔机制。支持专科联盟与相关专业质控中心开展临床质控管理工作,与相关学会开展学术交流、人才培训和科普活动。


  (五)实现资源整合共享。医务人员在城市医疗集团和县域医共体内执业不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。鼓励医联体内推进临床检验、医学影像、心电诊断、病理诊断、消毒供应等共享中心建设,为医联体各成员单位提供一体化服务。积极推进医联体内专家资源、培训资源、科研资源、信息资源、管理资源和文化资源共享,开展业务流程整合、检查检验结果互认、临床路径管理等工作,逐步实现质量改进、联合采购、诊疗方案、健康数据、信息系统、评价体系的统一。构建互联、互通、互认的医疗信息一体化平台,打通医疗机构的逐级转诊通道,更好地发挥信息整合共享的支撑作用。


  (六)发挥医保杠杆调节作用。阶梯式设置医联体内不同医疗机构的住院起付标准和报销比例,增强在基层看病就医的吸引力。发挥责任医生在医保付费控制中的作用,引导参保患者有序就医。探索推进对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种付费方式,并制定相应的考核办法。积极探索医联体内实行住院起付线“一免一减”:“一免”即医联体内上级医院下转的住院患者免除起付线;“一减”即下级医院上转的住院患者起付线为上级医院起付标准减去下级医院起付标准,连续转诊住院患者起付线最高不超过医联体内三级医院起付线标准。


  (七)完善绩效考核机制。建立医联体建设评估机制,完善绩效考核办法,强化多种层次、多方参与的绩效考核机制。建立健全医联体考核指标体系,重点考核医联体技术辐射带动、医疗资源下沉等工作成效,将医疗资源下沉情况、医联体内医疗机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系。将考核评价结果作为财政投入、医保支付、人事任免、评优评先的重要依据。


  四、组织实施


  (一)加强组织领导。组建高水平医联体是推进分级诊疗制度建设的重要内容,各地、各有关部门要切实加强组织领导,建立部门协调推进机制。明确责任分工,强化政策引导,促进医联体工作机制紧密化、工作要求明确化、工作措施制度化、工作运行标准化。各有关部门要加强协同联动,细化落实政策,着力推进体制机制创新。卫生计生部门要加强对医联体建设的指导和监管,加强医联体组织管理和分工协作制度建设。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力社保部门要加强医保监管,推进医保支付方式改革,完善绩效工资政策。物价部门要推动完善医药价格政策。


  (二)强化宣传引导。开展医疗机构管理人员、医务人员培训,凝聚推进高水平医联体建设的共识,形成推动改革的良好氛围。要通过电视、广播、报纸、网络等公共媒体,加强对高水平医联体和分级诊疗制度建设的宣传,提高社会认可度和支持度,加快形成合理有序的就医格局。


  (三)确保工作实效。各地、各有关部门要开展经常性督导,总结不同模式医联体建设经验,及时发现并推动解决出现的新问题,增强工作的主动性、预见性和创造性。要善于借鉴其他地区的有益做法,加强研究,不断创新,探索更加切实可行的高水平医联体建设和运行模式。


浙江省人民政府办公厅

2017年10月26日


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